Daniel Turp - Le professeur

Pour une constitutionnalisation québécoise des droits linguistiques fondamentaux

Mémoire de Daniel Turp à la Commission des États généraux sur la situation et l’avenir de la langue française au Québec, 16 mars 2001

            Je tiens d’abord à vous remercier de me permettre de témoigner pendant les audiences nationales de votre Commission, dont j’ai suivi les travaux avec intérêt, et d’évoquer devant vous une question qui ne me semble pas encore avoir été abordée par les intervenants qui se sont présentés devant vous. Il s’agit de la question de la protection constitutionnelle des droits linguistiques fondamentaux reconnus au Québec, et notamment ceux garantis par la Charte de la langue française.

            Pour bénéficier d’une protection de nature constitutionnelle, des droits linguistiques doivent d’abord être enchâssés dans des lois qui ne peuvent pas être modifiées comme toutes les lois ordinaires et qui sont dès lors à l’abri de majorités parlementaires de circonstance. Mais, ils doivent aussi se voir reconnaître une suprématie par rapport aux autres règles de droit et l’emporter sur celles-ci en cas d’incompatibilité.

Les droits linguistiques énoncés dans la Constitution du Canada, dont les personnes se trouvant au Québec sont titulaires, bénéficient d’une telle protection constitutionnelle. Ces droits sont inclus dans deux lois, la Loi constitutionnelle de 1867 et la Loi constitutionnelle de 1982. C’est cette dernière qui consacre la protection constitutionnelle des droits linguistiques puisqu’elle assujettit leur modification à une formule d’amendement exigeant l’unanimité (art. 43 a)) et qu’elle donne à ses droits, enchâssés à l’intérieur d’une Constitution qui est la loi suprême du Canada (art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982), une suprématie sur toute autre règle de droit.

Ainsi, le droit d’utiliser le français ou l’anglais à l’Assemblée nationale du Québec et devant les tribunaux du Québec est-il revêtu d’un statut constitutionnel en vertu de l’article 133 de la Loi constitutionnelle de 1867. Le droit d’employer le français ou l’anglais devant les tribunaux établis par le Parlement, et notamment par ceux qui exercent leurs compétences au Québec et appliquent de même la législation québécoise, a d’ailleurs été conforté par le paragraphe 19(2) de la Charte canadienne des droits et libertés enchâssé dans la Constitution du Canada par la Loi constitutionnelle de 1982. De plus, cette même Charte, en son article 23, a conféré une protection constitutionnelle aux droits à l’instruction dans la langue de la minorité, et reconnu également un droit de gestion et de contrôle des écoles par les minorités linguistiques. La protection constitutionnelle des droits linguistiques garantis par la Charte canadienne des droits et libertés s’avère d’autant plus significative que le Constituant canadien, dont il faut rappeler qu’il a agi en passant outre à l’objection de l’Assemblée nationale du Québec, a soustrait de l’application de la clause de dérogation de l’article 33 de la Charte canadienne les droits linguistiques reconnus dans cette Charte.

Contrairement aux droits linguistiques énoncés dans la Constitution du Canada, les droits linguistiques reconnus au Québec n’ont pas de statut constitutionnel. Deux avenues auraient toutefois pu être empruntés pour conférer un statut constitutionnel aux droits linguistiques reconnus au Québec.

À l’instar du Nouveau-Brunswick, la première avenue qu’aurait pu emprunter le Québec aurait été de faire enchâsser certains droits linguistiques fondamentaux propres au Québec dans la Constitution du Canada et de leur faire reconnaître ainsi une valeur constitutionnelle. La tradition d’autonomie du Québec en matière linguistique semble avoir milité contre une telle approche.

L’autre avenue qu’aurait pu choisir le Québec aurait été de procéder lui-même à une constitutionnalisation québécoise des droits linguistiques. Ce choix aurait pu être fait de diverses manières. Il aurait d’abord été possible de conférer une valeur constitutionnelle aux droits linguistiques reconnus dans la Charte de la langue française en conférant à celle-ci (ou à certaines de ses dispositions) une supériorité par rapport aux autres lois québécoises et en assujettissant l’amendement de ses dispositions à des procédures plus exigeantes que celles prévues pour les autres lois du Québec. Le projet de loi n^o1 proposait de conférer une supériorité à la Charte de la langue française sur la Charte québécoise des droits et libertés en faisant appel à la clause de dérogation de l’article 52 de cette dernière, ce qui aurait eu pour effet de constitutionnaliser en partie les droits linguistiques de la Charte de la langue française. Mais, ce choix a été abandonné lors de la présentation du projet de loi n^o 101 et lors de l’adoption de la Charte de la langue française en 1977.

Une deuxième solution aurait pu être d’intégrer certains droits linguistiques, et notamment les droits linguistiques fondamentaux reconnus aux articles 2 à 6 de la Charte de la langue française, dans la Charte des droits et libertés de la personne du Québec. L’inclusion de ces droits dans une Charte québécoise des droits et libertés aurait conféré une valeur quasi-constitutionnelle à ceux-ci puisqu’aucune disposition d’une loi québécoise n’aurait pu déroger, comme le prévoit l’article 52 de la Charte québécoise, aux droits linguistiques qui y auraient été enchâssés. Le législateur québécois n’a pas fait ce choix et la Charte québécoise ne reconnaît par ailleurs aucun droit linguistique, si ce n’est que son article 10 stipule que «[t]oute personne a droit à la reconnaissance et à l'exercice, en pleine égalité, des droits et libertés de la personne, sans distinction, exclusion ou préférence fondée sur […] la langue […].

Il est par ailleurs intéressant de constater que s’agissant de la vie culturelle des minorités, l’article 43, dont le libellé est de toute évidence inspiré par celui de l’article 27 d’un Pacte international relatif aux droits civils et politiques auquel le Québec s’est déclaré lié, reconnaît aux «personnes appartenant à des minorités ethniques […] le droit de maintenir et de faire progresser leur propre vie culturelle avec les autres membres de leur groupe». Cet article ne fait pas référence aux minorités linguistiques, comme le fait l’article 27 du Pacte sur les droits civils, ni ne reconnaît aux personnes appartenant à ces minorités linguistiques, comme le fait aussi ce dernier article du Pacte, le droit «d’employer leur propre langue».

Une troisième solution serait d’inclure des droits linguistiques dans une véritable Constitution du Québec. Le Québec est doté au sens formel d’une constitution, l’article 45 de Loi constitutionnelle de 1982 (anciennement le paragraphe 91 § 1 de la Loi constitutionnelle de 1867) reconnaissant que «la législature a compétence exclusive pour modifier la constitution de sa province». Mais n’a pas à ce jour rassemblé dans un document unique ou consigné dans plusieurs documents (comme l’a fait le Canada) la Constitution du Québec.

Dans la Loi sur les droits fondamentaux et les prérogatives du peuple québécois et de l’État du Québec, sanctionnée le 13 décembre 2000 et entrée en vigueur le 28 février 2001, l’Assemblée nationale a adopté une loi qui a toutes les allures d’une loi constitutionnelle et qui réfère d’ailleurs dans son préambule au fait «que l'État du Québec est fondé sur des assises constitutionnelles qu'il a enrichies au cours des ans par l'adoption de plusieurs lois fondamentales et par la création d'institutions démocratiques qui lui sont propres». Cette Loi sur les droits fondamentaux du Québec comporte d’ailleurs un article qui concerne la langue française qui se retrouve dans le chapitre II de la loi relatif à l’«État national du Québec». Cet article se lit comme suit :

8.   Le français est la langue officielle du Québec.

Les devoirs et obligations se rattachant à ce statut ou en découlant sont établis par la Charte de la langue française.

L’État du Québec doit favoriser la qualité et le rayonnement de la langue française. Il poursuit ces objectifs dans un esprit de justice et d'ouverture, dans le respect des droits consacrés de la communauté québécoise d'expression anglaise.

            Comme sa lecture permet de le constater, cette Loi sur les droits fondamentaux du Québec ne garantit pas de droits linguistiques. Après avoir repris l’article 1 de la Charte de la langue française et réaffirmé que le français est la langue officielle du Québec, elle rappelle pour l’essentiel les devoirs et obligations de l’État du Québec au regard de la Charte de la langue française, et notamment l’obligation de favoriser la qualité et le rayonnement de la langue française. Elle réfère par ailleurs aux droits consacrés de la communauté québécoise d’expression anglaise, et en toute vraisemblance aux droits linguistiques qui sont déjà garantis aux personnes appartenant à cette communauté par d’autres lois québécoises, et notamment par la Charte de la langue française.

Cette Loi sur les droits fondamentaux du Québec n’a d’ailleurs pas de statut constitutionnel et n’aurait pas conféré, s’ils avaient été reconnus par elle, des droits linguistiques. Elle ne constitutionnalise pas non plus les devoirs et obligations de l’État du Québec au regard de la Charte de la langue française. L’article 13 de cette loi selon lequel «[a]ucun autre parlement ou gouvernement ne peut réduire les pouvoirs, l'autorité, la souveraineté et la légitimité de l'Assemblée nationale ni contraindre la volonté démocratique du peuple québécois à disposer lui-même de son avenir» tend à suggérer que les actes de l’Assemblée nationale pourraient avoir préséance sur ceux d’un autre parlement ou gouvernement - étant compris qu’il s’agit des Parlement et gouvernement du Canada. Cet article semble n’avoir toutefois qu’une portée déclaratoire et ne point conférer à cette loi un caractère constitutionnel, voire quasi-constitutionnel.

Au Canada, l’importance des droits linguistiques, et notamment des droits des personnes appartenant aux minorités linguistiques, a justifié qu’on leur accorde une véritable protection constitutionnelle et qu’on leur attribue dès lors un caractère fondamental. Ce caractère fondamental explique leur inclusion dans la Charte canadienne des droits et libertés, mais semble également avoir milité en faveur de la reconnaissance de leur intangibilité, c’est-à-dire l’impossibilité pour le législateur, y compris le législateur québécois, de les priver d’effet en faisant appel à la clause de dérogation. Une telle protection constitutionnelle a même eu pour résultat que les dispositions de la Charte de la langue française relatives à la langue d’enseignement soient abrogées de façon implicite par la Loi constitutionnelle de 1982 et sa Charte canadienne des droits et libertés, comme la Cour suprême du Canada a dû le constater dans l’arrêt P.G. Québec c. Quebec Association of Protestant School Boards en 1984.

Les droits linguistiques n’ont pas une importance moindre au Québec. Pourtant, ils ne bénéficient d’aucune protection constitutionnelle. Les droits linguistiques fondamentaux méritent pourtant une protection constitutionnelle et il serait approprié que votre Commission, en dégageant des perspectives et des priorités d’action pour l’avenir de la langue française au Québec, recommande au gouvernement de conférer une protection constitutionnelle à certains droits linguistiques. La refonte globale de la Charte de la langue française à laquelle le gouvernement du Québec vous invite à procéder pourrait être l’occasion de conférer, à l’aide de dispositions spéciales contenues dans la Charte de la langue française une telle protection constitutionnelle aux droits linguistiques fondamentaux qui y sont contenus,

Si certains droits linguistiques sont fondamentaux, comme semblent l’être les articles contenus au chapitre II de la Charte de la langue française, sans doute serait plus approprié de les insérer dans la Charte des droits et libertés de la personne du Québec. L’inclusion de tels droits dans la Charte des droits et libertés de la personne aurait comme conséquence de leur conférer, de façon immédiate, un statut quasi-constitutionnel, sans qu’il ne soit besoin d’adopter de dispositions spéciales, comme cela devrait être le cas pour la Charte de la langue française.

On pourrait envisager à cet égard d’inclure dans le chapitre II de la Charte québécoise des droits et libertés les droits linguistiques fondamentaux garantis au chapitre II de la Charte de la langue française ou leur consacrer, en raison de leur importance particulière, un chapitre distinct de cette Charte québécoise.

On pourrait d’ailleurs envisager de conférer non seulement une protection constitutionnelle (ou plutôt quasi-constitutionnelle lorsqu’il s’agit de la Charte québécoise des droits et libertés) aux droits fondamentaux liés à l’usage de la langue française, mais également considérer l’idée d’offrir une telle protection aux droits linguistiques des personnes appartenant à la communauté québécoise d’expression anglaise et aux nations autochtones. Une protection constitutionnelle atteindrait aussi l’objectif de mettre les droits linguistiques des personnes appartenant à ces communauté et nations à l’abri des majorités parlementaires de circonstance, bien que la clause de dérogation de la Charte québécoise puisse limiter - à moins qu’elle soit rendue inapplicable aux droits linguistiques comme celle de la Charte canadienne- la protection contre de telles majorités. Ainsi, dans un nouveau chapitre sur les droits linguistiques fondamentaux de la Charte québécoise des droits et libertés, pourraient être reconnus des droits linguistiques relatifs à l’usage la langue officielle et commune, mais également à l’usage des langues minoritaires du Québec.

D’ailleurs, à cet égard, l’inclusion des droits conférés aux personnes appartenant à la communauté d’expression anglaise et aux nations autochtones dans une Charte de la langue française a toujours apparu anachronique, une telle Charte devant être réservé aux prescriptions relatives à la seule langue française. L’inclusion des droits linguistiques fondamentaux des personnes appartenant à la communauté québécoise d’expression anglaise et aux nations autochtones dans une loi comme la Charte des droits et libertés de la personne pourrait corriger un tel anachronisme et permettrait également d’envisager le transfert dans une Charte des langues minoritaires du Québec les dispositions de la Charte de la langue française concernant les prescriptions plus détaillées, et moins fondamentales, relatives à l’usage des langues anglaise et autochtones au Québec.

Du fait de la limite de la protection constitutionnelle offerte dans la Charte des droits et libertés de la personne du Québec, il me paraîtrait encore plus souhaitable que le Québec se dote d’une véritable Constitution et y inclue certains droits linguistiques fondamentaux. Le temps est venu pour que le Québec se dote d’une véritable Constitution et qu’il rassemble les lois fondamentales auxquelles la Loi sur les droits de fondamentaux fait allusion dans une loi constitutionnelle dont on affirmerait qu’elle est suprême et qu’elle ne peut être modifiée que par des formules distinctes (et plus onéreuses) que celles auxquelles sont assujetties les lois ordinaires.

Il va de soi qu’une telle Constitution du Québec devrait contenir une Charte des droits fondamentaux, qui reprendrait l’ensemble ou une partie des droits consacrés de la Charte des droits et libertés de la personne, de même que les droits linguistiques fondamentaux reconnus garantis par la Charte de la langue française, qu’il s’agisse des droits fondamentaux relatifs à l’usage de la langue française mais aussi ceux relatifs à l’usage, par les personnes appartenant à la communauté d’expression anglaise et aux nations autochtones, de leurs langues respectives.

J’ai déjà préparé un projet de Constitution du Québec qui incluait de tels droits linguistiques (annexe 2). Tout en consacrant le français comme langue officielle et commune de l’État du Québec, ce projet propose d’affirmer que «[l]a langue anglaise et les langues autochtones participent avec le français à la richesse linguistique du Québec et constituent un patrimoine culturel qui doit être l'objet d'une protection et d'un respect particuliers» (art. 3). Il précise la portée des droits linguistiques fondamentaux des personnes appartenant à la communauté anglophone et aux nations autochtones (art. 23 et 24) et fait également référence au droit des personnes appartenant à des communautés ethnoculturelles d’employer leur propre langue (art. 25). Cette dernière disposition vise à assurer adéquatement la mise en œuvre de l’obligation de reconnaître aux minorités le droit de ne pas être privé du droit d’employer leur langue à laquelle fait référence l’article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques que le Québec n’a incorporé que de façon partielle à l’article 43 de la Charte des droits et libertés de la personne. J’ai par ailleurs ajouté dans mon projet de Constitution du Québec une disposition visant à garantir à faire reconnaître par celle-ci les droits linguistiques fondamentaux reconnus par l’actuelle Charte de la langue française (art. 16.1).

Dans le régime constitutionnel actuel, cette Constitution du Québec et les droits linguistiques fondamentaux qu’elle garantirait demeureraient assujettis à la Constitution du Canada et seraient assujetties aux décisions finales de la Cour suprême du Canada. Elles ne pourraient acquérir une prééminence que si le Québec optait pour un autre statut politique que celui qu’il détient actuellement au sein de la fédération canadienne. Mais, une constitutionnalisation québécoise des droits linguistiques ne serait pas sans effet dans l’ordre juridique québécois et pourrait d’ailleurs contribuer à assurer une protection des droits linguistiques qui ne pourrait être que bénéfique au débat général sur l’avenir politique et constitutionnel du Québec.

La Commission des États généraux sur l’avenir et la situation et l’avenir de la langue française au Québec peut contribuer à l’émergence d’une meilleure protection de la langue française au Québec en proposant au gouvernement de procéder à une véritable constitutionalisation québécoise des droits linguistiques fondamentaux. Le défi sera aussi d’identifier, à la lumière de la situation actuelle de la langue française, mais également des langues minoritaires au Québec, les droits fondamentaux qui mériteraient une telle constitutionnalisation.

Les gouvernements successifs du Québec ont hésité à doter le Québec d’une Constitution, alors que des raisons nombreuses militent en faveur de l’adoption d’une telle Constitution. Parmi les raisons qui militent en faveur d’une telle approche, l’on doit compter l’idée d’assurer une protection meilleure aux droits linguistiques de la Charte de la langue française, qui n’ont jamais été suffisamment protégés contre des modifications susceptibles de réduire leur importance et leur portée. Cette proposition soumise à votre Commission, comme les autres solutions esquissées, vous sont présentées aux fins d’assurer un meilleur avenir pour la langue française. Elles visent également à permettre une protection des droits linguistiques fondamentaux reconnus aux citoyennes et citoyens du Québec qui doivent pouvoir, à travers la langue officielle et commune du Québec et par l’exercice de l’ensemble des droits linguistiques fondamentaux reconnus au Québec, enrichir le patrimoine culturel de l’humanité.

2. Toute personne a le droit que communiquent en français avec elle l'Administration, les services de santé et les services sociaux, les entreprises d'utilité publique, les ordres professionnels, les associations de salariés et les diverses entreprises exerçant au Québec.

3. En assemblée délibérante, toute personne a le droit de s'exprimer en français.

5. Les consommateurs de biens ou de services ont le droit d'être informés et servis en français.

6. Toute personne admissible à l'enseignement au Québec a droit de recevoir cet enseignement en français.

Considérant l'importance de l'objectif d'assurer la qualité et le rayonnement de la langue française et d'en faire la langue commune des Québécoises et des Québécois;

Considérant que le Québec entend poursuivre cet objectif dans un esprit de justice et d'ouverture, dans le respect des droits et des institutions de la communauté anglophone du Québec;

Considérant que le Québec reconnaît aux nations autochtones du Québec le droit de se gouverner et de développer leur identité et leur culture propre et d'assurer le progrès de leurs nations;

Considérant que le Québec juge primordial l'apport des communautés ethnoculturelles au développement du Québec;

En conséquence les dispositions ci-après sont acceptées comme étant la Constitution du Québec:

2. La langue anglaise et les langues autochtones participent avec le français à la richesse linguistique du Québec et constituent un patrimoine culturel qui doit être l'objet d'une protection et d'un respect particuliers.

TITRE 2

DES DROITS, LIBERTÉS ET RESPONSABILITÉS DES PERSONNES

Article 12 - Droit à l'égalité

1. Toutes les personnes sont égales devant la loi et ont droit sans discrimination à une égale protection de la loi. À cet égard, la loi doit interdire toute discrimination, notamment d'âge, de couleur, d'état civil, de grossesse, d'handicap, de langue, de naissance, d'opinion politique et de toute autre opinion, d'origine nationale ou sociale, d'orientation sexuelle, de race, de religion, de sexe ou de toute autre situation.

2. Le paragraphe précédent n'a pas pour effet d'interdire les lois, programmes ou activités destinés à améliorer la situation d'individus ou de groupes défavorisés, notamment du fait de leur âge, couleur, état civil, grossesse, handicape, langue, naissance, opinion politique et toute autre opinion, origine nationale ou sociale, orientation sexuelle, race, religion, sexe ou toute autre situation.

3. Nul ne doit harceler une personne en raison de l'un des motifs visés au paragraphe 1 du présent article, ni diffuser, publier et exposer en public un avis, un symbole ou un signe comportant discrimination, ou encore donner une autorisation à cet effet.

1. Toute personne a le droit que communiquent en français avec elle l'Administration, les services de santé et les services sociaux, les entreprises d'utilité publique, les ordres professionnels, les associations de salariés et les diverses entreprises exerçant au Québec

2. En assemblée délibérante, toute personne a le droit de s'exprimer en français.

4. Les consommateurs de biens ou de services ont le droit d'être informés et servis en français.

5. Toute personne admissible à l'enseignement au Québec a droit de recevoir cet enseignement en français.

TITRE 3

DES DROITS, LIBERTÉS ET RESPONSABILITÉS DES COLLECTIVITÉS

Article 23 - Nations autochtones

1. Les nations autochtones du Québec sont les Abénaquis, les Algonkins, les Attikameks, les Cris, les Hurons, les Inuit, les Malécites,. les Micmacs, les Mohawks, les Montagnais et les Naskapis. Le Québec reconnaît que les autochtones forment des nations distinctes dont il importe de préserver l'identité et la participation au développement du Québec.

2. Les droits existants, ancestraux ou issus des traités, des nations autochtones du Québec sont reconnus et garantis. Les droits issus des traités conclu ultérieurement à l'entrée en vigueur de la présente Constitution jouissent de la même protection.

3. Les nations autochtones ont le droit d'utiliser, de développer, de revitaliser et de transmettre aux générations futures leurs traditions orales, religieuses et culturelles.

4. L'autonomie gouvernementale des nations autochtones est le droit d'avoir et de contrôler, dans le cadre d'ententes avec le gouvernement du Québec, des institutions qui correspondent à leurs besoins dans les domaines de la culture, de l'éducation, de la langue, des services sociaux et du développement économique.

1. La communauté anglophone a droit à la préservation et au libre développement de son identité historique, linguistique et culturelle et de ses institutions.

2. Les personnes appartenant à la communauté anglophone doivent être en mesure d'utiliser la langue anglaise dans l'exercice de tous leurs droits civils et politiques.

3. Les enfants, dont les parents ont reçu une institution en langue anglaise au Québec ou au Canada au niveau primaire ou secondaire, ont le droit de recevoir un enseignement élémentaire et secondaire en anglais.

4. Les personnes appartenant à la communauté anglophone ont un droit de gestion à l'égard des établissements d'enseignement qui offrent un enseignement élémentaire et secondaire en anglais et des établissements publics qui dispensent en langue anglaise un service d'intérêt général éducatif, sanitaire, religieux ou culturel.

1. Le Québec reconnaît que les communautés ethnoculturelles contribuent à la diversité et participent au développement du Québec.

2. Les personnes appartenant à des communautés ethnoculturelles ne peuvent être privées du droit d'avoir, en commun, avec les autres membres de leurs communautés leur propre vie culturelle, de professer et pratiquer leur propre religion et d'employer leur propre langue.

2. Le texte français de la présente Constitution est officiel. La présente Constitution sera également publiée dans les langues anglaise et autochtones.